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人社部调解仲裁管理司司长冯怡解读《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》
发布日期:2017-04-27    访问量:2245 次

  2017年4月24日,人社部调解仲裁管理司司长冯怡参加人社部门户网站在线访谈,解读有关问题并回答网友提问。
    主持人:遇到劳动人事争议,大家首先就会想到调解仲裁,但也有部分网友对这项工作不是十分了解,请您先向大家介绍一下这项工作。
    冯怡:首先,非常高兴在这里和网友就劳动人事争议调解仲裁工作的有关情况进行沟通交流,也感谢大家对《意见》出台的关注和支持。我先向大家介绍一下调解仲裁工作的基本情况。我国的劳动人事争议调解仲裁是中国特色劳动人事争议处理制度的重要组成部分,也是完善劳动人事关系矛盾纠纷多元化解机制的必然要求。我国从建国初期就提出将仲裁作为处理劳动争议的一种主要方式,1986年重新恢复劳动争议仲裁制度、1997年确立人事争议仲裁制度,2008年5月1日《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(以下简称“调解仲裁法”)正式施行、有关部门对劳动和人事争议处理制度进行了整合。目前,调解仲裁工作已经形成了包括调解仲裁法、企业劳动争议协商调解规定、劳动人事争议仲裁办案规则、劳动人事争议仲裁组织规则等在内的一套法律法规政策体系,建立了专兼职调解员、仲裁员组成的一支工作队伍和以乡镇(街道)劳动就业社会保障服务所(中心)调解组织、劳动人事争议仲裁院为主体的争议处理机构,处理了一大批劳动人事争议案件,打造了一种依法创新务实的调解仲裁职业文化。近年来,劳动人事争议调解仲裁工作在维护社会公平正义、保障劳动者和用人单位合法权益方面,发挥了重要作用。“十二五”时期,全国调解仲裁机构共处理劳动人事争议案件756.6万件,年均151.3万件;2015年、2016年,分别处理争议案件172.1万件、177.1万件,同比分别增加10.4%、2.9%。
    主持人:您刚才谈到劳动人事争议调解仲裁工作在维护社会公平正义、保障劳动者和用人单位合法权益方面,发挥了重要作用,此次八部门又联合制定印发《意见》,有怎样的考虑?
    冯怡:党的十八大以来,党中央、国务院从全面推进依法治国、完善社会治理体系、增加公共服务供给的高度,对依法有效处理劳动人事争议提出了新的更高要求。特别是2015年12月6日,中办、国办下发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,对完善调解仲裁制度提出了明确要求。从实践看,随着我国经济发展进入新常态,经济下行面临压力,供给侧结构性改革力度不断加大,事业单位等改革不断深化,劳动人事争议进入了多发期,争议数量增多与处理难度加大并存的态势将持续存在,预防化解矛盾纠纷的任务艰巨繁重。同时,新形势下劳动人事争议处理工作中也出现了一些新情况新问题,调解仲裁工作与争议处理的需要仍然不相适应,调解组织作用发挥不够充分,仲裁办案制度不够健全,调解仲裁队伍能力建设需要进一步加强,调解仲裁基层基础工作还比较薄弱。为切实落实中央要求,有效解决实践中的问题,我们会同有关部门共同制定了《意见》,主要是聚焦完善制度、创新机制,进一步加强劳动人事争议调解仲裁工作,不断完善多主体、多方式、多层次的争议多元处理格局,依法有效地处理争议案件,为构建和谐劳动人事关系与维护社会稳定做出应有贡献。
    主持人:《意见》提出了五项基本原则,为什么提出这些基本原则?最终要达到怎样的目标?
    冯怡:“十三五”时期是调解仲裁工作提质增效的关键时期。调解仲裁工作既面临难得机遇,也面临严峻挑战。按照中央关于构建和谐劳动关系、多元化纠纷解决机制改革的有关要求,在总结劳动人事争议处理工作实践经验的基础上,我们确立了以提高调解仲裁质量和效率为中心任务,以进一步加强劳动人事争议处理效能建设为主线,着力完善制度、创新机制、提升能力,不断提高调解仲裁规范化、标准化、专业化、信息化水平,不断增强调解仲裁公信力,推动健全中国特色劳动人事争议处理制度的总体思路。在这一框架下,《意见》确定了“五个坚持”的基本原则:坚持协调联动、多方参与,坚持源头治理、注重调解,坚持依法处理、维护公平,坚持服务为先、高效便捷,坚持立足国情、改革创新。这主要是从五个方面总结了实践做法,也提出了下一步工作的遵循:一是要健全劳动人事争议多元处理工作格局,在党委领导、政府主导、综治协调下,人社部门发挥牵头作用,各有关部门和单位发挥职能作用,引导社会力量积极参与,合力化解劳动人事关系矛盾纠纷;二是要更加突出抓早抓小,贯彻“预防为主、基层为主、调解为主”工作方针,充分发挥协商、调解在劳动人事争议处理中的基础性作用,最大限度地把劳动人事关系矛盾纠纷解决在基层和萌芽状态;三是要进一步强调合法、公正的争议处理原则,完善劳动人事争议调解制度和仲裁准司法制度,发挥司法的引领、推动和保障作用,运用法治思维和法治方式处理劳动人事争议,切实维护劳动者和用人单位的合法权益;四是要更好落实加强公共服务供给要求,以提高劳动人事争议处理质效为目标,把服务理念贯穿争议处理全过程,为劳动者和用人单位提供优质服务;五是要大力推进改革创新,及时总结实践经验,借鉴国外有益成果,加强制度创新,不断完善劳动人事争议多元处理机制。《意见》提出,经过各有关方面的共同努力,到2020年,劳动人事争议协商解决机制逐步完善,调解基础性作用充分发挥,仲裁制度优势显著增强,司法保障作用进一步加强,协商、调解、仲裁、诉讼相互协调、有序衔接的劳动人事争议多元处理格局更加健全,劳动人事争议处理工作服务社会能力明显提高。
    主持人:有网友问,劳动者在与单位发生劳动争议时,希望以协商的方式解决,但是对于协商机制不是很了解,怎样协商?这次印发的《意见》对协商工作有哪些要求?请您具体介绍一下。
    冯怡:协商是劳动人事争议处理的法定程序。调解仲裁法规定,发生劳动争议,劳动者可以与用人单位协商,也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商,达成和解协议。通过双方自主协商化解劳动争议,符合我国“和为贵”的传统文化理念,对于构建中国特色和谐劳动关系具有十分积极的意义。为进一步加强协商工作,《意见》明确提出,当用人单位内部发生劳动人事争议时,要引导和支持用人单位与劳动者通过协商解决争议。根据对部分企业的抽样调查显示,近半数的职工在发生劳动争议时愿意将协商作为权益救济的首选渠道。但是,由于制度不完善、宣传引导工作不到位等原因,用人单位和劳动者协商解决争议的能力普遍偏低,大量本可以在单位内部解决的争议不得不寻求外部解决方式,既增加了当事人维权成本,也造成公共资源的浪费。为此,《意见》重点推动建立劳动人事争议协商解决机制,努力把矛盾纠纷解决在基层和萌芽状态。主要从以下几个方面着力:一是依托工会、企业代表组织,加大宣传引导力度,促进当事人特别是用人单位优先选择协商方式化解争议;二是指导用人单位完善协商规则,畅通职工诉求表达渠道,建立内部申诉和协商回应制度;三是引入第三方参与协商,加大工会的参与力度,同时鼓励社会组织和专家接受当事人申请或委托,开展协商咨询服务工作,帮助督促履行和解协议。
    主持人:调解是处理劳动争议的一种重要方式,请您向大家介绍一下调解的作用,以及目前我国调解组织的建设情况。
    冯怡:调解的确是劳动人事争议处理的重要方式,在劳动人事争议处理中发挥着越来越重要的基础性作用。通过调解来化解矛盾纠纷,有利于把纷争解决在基层和萌芽状态,有利于修复双方的对抗关系,最大限度地降低双方当事人的对抗性,节约仲裁资源和诉讼成本。在劳动人事争议处理工作中,我们一贯坚持“预防为主、基层为主、调解为主”的方针,不断加强调解组织建设、队伍建设和制度建设,促进调解在争议处理中发挥基础性作用。目前,全国企业劳动争议调解委员会达到96.6万家,全国乡镇(街道)劳动就业社会保障服务所(中心)调解组织组建率已超过90%。2016年,全国各类调解组织共受理争议78.1万件,占案件总量的48.5%;今年一季度,各类调解组织共受理争议15.96万件,占案件总量的46.33%。但是,工作中也反映出一些问题,主要是调解组织建设力度不够、调解基础性作用发挥不够、调解员专业化水平不高等。为解决这些问题,《意见》有针对性地提出了政策意见:一是分类推进调解组织建设,地方各级人社部门加强统筹协调,指导推动本地区劳动人事争议调解工作,推进县(市、区)调解组织建设,加强乡镇(街道)劳动就业社会保障服务所(中心)调解组织建设,积极发挥企业劳动争议调解委员会、人民调解组织以及行业性、区域性调解组织作用,加强事业单位及其主管部门调解组织建设,形成多层次、广覆盖的调解组织网络。在此基础上,加强专业性劳动人事争议调解与仲裁调解、人民调解、司法调解的联动机制,逐步实现程序衔接、资源整合和信息共享;二是加强调解规范化建设,建立专业性调解组织和调解员名册制度,不断规范调解组织的工作职责、工作程序和调解员行为。《意见》还提出,要建立健全集体劳动争议应急调解机制,发生集体劳动争议时,人社部门要会同工会、企业代表组织及时介入,第一时间进行调解,调解不成的及时引导进入仲裁程序;三是通过政府购买服务等方式,鼓励和支持社会力量或者社会组织参与劳动人事争议调解工作。这也是完善矛盾纠纷多元化解机制的要求。同时,在基础保障部分,《意见》对加强调解员队伍建设也提出了措施。
    主持人:《意见》明确劳动人事争议仲裁制度具有准司法性,那么《意见》在劳动人事争议仲裁机制方面有哪些创新?
    冯怡:劳动人事争议仲裁制度是中国特色劳动人事争议处理制度的重要组成部分。经过多年的发展,劳动人事争议仲裁制度不断完善,仲裁机构实体化建设取得突破性进展,仲裁员队伍的专业化水平不断提高。据统计,截至2016年5月31日,全国共建立劳动人事争议仲裁院3005个,专兼职仲裁员2.37万人;“十二五”期间,全国各地仲裁机构共审结劳动人事争议案件342.9万件,2016年共审结59.1万件。应该说,劳动人事争议仲裁在争议处理中发挥着越来越重要的作用。但在实践中,劳动人事争议仲裁工作还存在一些问题,特别是仲裁办案质量有待进一步提高,办案程序有待进一步优化,案件的仲裁终局裁决率有待进一步提升。为充分发挥仲裁作为准司法制度的优势,《意见》提出了创新仲裁机制的措施:一是完善仲裁办案制度,以建立仲裁办案基本制度目录清单为统领,指导各地完善仲裁制度体系,同时创新仲裁调解制度,依法细化终局裁决规定,建立健全证据制度,建立仲裁委员会仲裁办案监督制度,推行劳动人事争议仲裁委员会三方仲裁员组庭处理集体劳动争议制度,实行“阳光仲裁”,推进法律援助参与劳动人事争议仲裁等;二是简化优化仲裁具体办案程序,实施案件分类处理,规范简易仲裁程序,建立健全集体劳动争议快速仲裁特别程序,深化仲裁庭审方式改革,推进派驻仲裁庭、巡回仲裁庭和流动仲裁庭建设等;三是加强仲裁办案管理和指导,建立仲裁案件管理标准体系,建立仲裁办案指导制度,加强案例指导,建立区域劳动人事争议处理交流协作机制等。
    主持人:《意见》强调要完善劳动人事争议调解、仲裁、诉讼衔接机制,这三者是什么样的关系?怎样衔接?
    冯怡:加强调解、仲裁、诉讼之间的有效衔接,是完善劳动人事关系矛盾纠纷多元处理机制的重要内容,也是提升调解仲裁公信力、节约诉讼资源的现实需要,有利于实现矛盾纠纷处理的法律效果与社会效果的统一。党中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》明确要求,“加强裁审衔接与工作协调,积极探索建立诉讼与仲裁程序有效衔接、裁审标准统一的新规则、新制度”。各地在实践中主动作为、大胆探索,在加强诉调对接、裁审衔接方面积累了很多经验。目前,全国有15个省份的省级人社部门与同级人民法院建立了裁审衔接工作机制,在实现裁审衔接机制长效化、受理范围一致化、审理标准统一化方面发挥了重要作用,也积累了很多经验。《意见》在总结地方经验的基础上,主要从三个方面做出了规定:一是加强调解与仲裁的衔接,强调仲裁机构要加强对辖区内调解组织的业务指导,建立仲裁员定点联系调解组织制度,在争议案件多发高发地区,仲裁机构可在调解组织设立派驻仲裁庭;二是加强调解与诉讼的衔接,强调健全劳动人事争议特邀调解制度,鼓励和支持调解组织在诉讼服务中心等部门设立调解工作室;三是加强仲裁与诉讼的衔接,强调各级仲裁机构和同级人民法院要加强沟通联系,建立定期联席会议、案件信息交流、联合业务培训等制度。
    主持人:有报道显示,目前劳动人事争议案件总量一直在同比上升,这对加强调解仲裁基础保障建设提出了更高的要求,《意见》在加强基础保障建设方面有哪些具体措施?
    冯怡:非常感谢大家对这个问题的关注。任何一项事业的发展,都离不开基础保障建设。目前,调解仲裁工作基础保障的重点集中在队伍建设、信息化建设、经费保障和服务条件等方面。受经济发展水平、工作基础等因素的制约,各地情况并不平衡,主要表现出调解仲裁工作人员相对缺乏、信息化水平亟待提高、经费保障不足、服务条件有待改善等问题。为有效解决这些问题,《意见》有针对性地提出以下措施:一是加强调解仲裁队伍建设,不断拓展调解员、专兼职仲裁员来源渠道,特别是明确要求乡镇(街道)劳动就业社会保障服务所(中心)调解组织要根据实际需要配备专职调解员,积极吸纳律师、专家学者等担任兼职仲裁员;持续开展调解员仲裁员分级分类培训,探索远程在线培训、建立集中实训基地等培训新模式,培训重心向基层倾斜;鼓励地方先行先试,探索建立仲裁员激励约束和职业保障机制;二是加快推进调解仲裁工作信息化建设,建立调解仲裁办案信息系统、人员信息系统、监测管理信息系统和在线服务平台,利用现代化信息技术手段提高劳动人事争议处理效能;三是依法保障调解仲裁经费需要,将仲裁工作所需经费列入同级财政预算予以保障;对采取政府购买服务方式开展劳动人事争议处理工作的,要加强购买服务资金的预算管理;四是改善调解仲裁服务条件,落实国家“十三五”规划纲要“基本公共服务项目清单”要求,加强调解组织基础建设和仲裁机构标准化建设;仲裁员、记录人员在仲裁活动中应着正装等。
    主持人:有网友提出,调解仲裁和诉讼都是解决劳动人事争议的法定渠道,当权益受到侵害时,是通过调解仲裁还是通过司法程序解决,您有什么建议?
    冯怡:前面已经谈到,根据调解仲裁法,协商、调解、仲裁、诉讼是处理劳动人事争议的四个渠道,也可以说是四个环节,各有特点和功能,在实践中对于有效化解劳动人事争议都发挥着难以替代的作用。当劳动人事权益受到侵害时,首先要考虑选择协商、调解柔性化解,这样处理成本最小、效果最好;其次是选择仲裁,由仲裁机构经审理后居中作出裁决;如果对仲裁裁决结果仍有异议的,则可以选择向人民法院提起诉讼,进入司法程序。这里,特别需要强调的是,根据调解仲裁法的规定,发生劳动人事争议时,协商、调解不是必经程序,可以由双方当事人自愿选择。但仲裁是诉讼的必经前置程序,只有经过仲裁机构处理的劳动人事争议,在符合法定条件下人民法院才会受理。也就是说,即使当事人希望选择司法程序维护劳动人事权益,也必须先经过仲裁程序。
    主持人:有网友反映,在经过调解仲裁程序后,发生了对方不履行调解协议或裁决书的情况。请问,您有什么建议能帮到他们?
    冯怡:执行是仲裁制度的重要组成部分,只有裁决事项得到有效落实,才能真正维护当事人的合法权益。调解仲裁法规定,当事人对发生法律效力的调解书、裁决书,应当依照规定的期限履行;一方当事人逾期不履行的,另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行;受理申请的人民法院应当依法执行。因此,一方当事人不履行仲裁机构作出的生效的调解书、裁决书的,另一方当事人可以通过向人民法院申请执行来维护权益。特别强调的是,依据《企业劳动争议协商调解规定》等规定,对于经调解组织调解达成的调解协议,双方当事人可以共同向仲裁委员会提出仲裁审查确认申请,仲裁委员会经审查,会对程序和内容合法有效的调解协议出具调解书,从而使协议内容同样具备强制执行的法律效力。
    主持人:还有微信网友留言说,生效的仲裁裁决具备强制执行的法律效力,所以仲裁员这一职业也存在一定廉政风险,那么在仲裁工作中如何确保争议处理的公正性?您是怎么看的?
    冯怡:维护社会公平正义是调解仲裁工作的使命和担当。劳动人事争议处理的结果直接关系劳动者的切身利益,网友对公平、公正的关注,我们非常理解。近年来,调解仲裁系统按照党中央“四个全面”特别是全面依法治国、全面从严治党的要求,加强自身建设,加强廉政风险防控,保障争议处理公平、公正、公开。一是将维护公平正义作为工作的出发点和落脚点。调解仲裁法将“合法、公正”确立为解决劳动人事争议的基本原则,《意见》也再次强调必须坚持依法处理、维护公平;二是强化制度设计,完善工作机制。建立了回避制度、合议制度、质证制度、内部监督制度、司法纠错制度等,并通过加强办案指导,统一办案尺度,规范自由裁量权;三是加强队伍管理教育。制定了调解员、仲裁员行为规范,明晰各项权利,形成约束机制,提出廉政要求,制定了办案程序公正评价标准,加强内部考核管理。同时,加强思想道德教育、职业道德教育,引导调解员、仲裁员树立“四个意识”;四是推进调解仲裁窗口单位作风建设。各地都把为民服务宗旨细化为具体考核指标,引导和约束工作人员的服务行为,不断提升服务标准和服务质量,主动接受当事人和社会监督。此外,对于可能存在廉政风险的个案,我们也会高度关注,加强监督。
    主持人:谢谢您的详细讲解,使我们对劳动人事争议调解仲裁工作有了一个比较全面的认识。
    冯怡:谢谢您,也再次感谢社会各界对这项工作的一贯支持。(来源:人社部)

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